2015-05-15 09:23:03 來源：財經(jīng)國家周刊

中國鋼鐵業(yè)對全球市場的影響力與日俱增，但產(chǎn)能過剩問題始終飽受爭議。涉及貿(mào)易爭端和中國企業(yè)走出去的瓶頸，可以換一個角度，研究對方有何預判和政策準備。《財經(jīng)國家周刊》跟蹤了美國“體制內(nèi)”的智庫國會研究服務部，選取一篇其遞交給國會的“內(nèi)參”，全文翻譯后擇要刊出，小標題為編者所加。

　　上世紀90年代中期以來，中國已成為世界上最大的鋼鐵生產(chǎn)國和消費國。而產(chǎn)能過剩的問題，正成為中國政策制定者以及外國鋼鐵制造商的關注焦點：產(chǎn)業(yè)結構上，中國鋼鐵工業(yè)中小型鋼企數(shù)量過多，市場集中度很低，這往往迫使大型鋼鐵企業(yè)為擠出較弱的競爭對手而不理性地擴大生產(chǎn)，增加鋼價下降壓力。此外在國際鐵礦石價格談判時，不同規(guī)模鋼鐵企業(yè)難以形成議價的統(tǒng)一戰(zhàn)線，不利于抑制原材料成本上升。

　　國際貿(mào)易上，雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國鋼鐵行業(yè)并非以出口為導向，但其一貫保持的高產(chǎn)量還是令美國鋼鐵制造商擔心，認為中國鋼鐵產(chǎn)能過剩將導致其在滿足國內(nèi)需求后覆蓋全球市場。對于正在從衰退中緩慢復蘇的美國和其他國家，這種擔憂更是日益突出。

　　政策：跟蹤中國的調(diào)控

　　伴隨新世紀以來中國鋼鐵產(chǎn)量和產(chǎn)能的加速擴張，中國政府對產(chǎn)能過剩問題的擔憂與日俱增。中央政府始終致力于敦促地方政府淘汰落后產(chǎn)能，采取的方法主要是設定鋼企關閉總量，然后將指標下派給各個地區(qū)。同時，政府也采取各種措施鼓勵企業(yè)合并、技術創(chuàng)新以及優(yōu)化行業(yè)結構。

　　根據(jù)中國官方智庫社科院發(fā)布的《2009中國工業(yè)發(fā)展報告》，中國并沒有足夠的自然資源和環(huán)境容量，以支持中國成為世界鋼鐵供應國。因此，從長期角度來看，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)應該立足于滿足國內(nèi)鋼鐵需求，而不會是出口驅(qū)動。

　　2009年中國政府發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》指出，重申了通過產(chǎn)量控制，淘汰落后產(chǎn)能和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的目標。從實際情況看，要在削減產(chǎn)能和維系最優(yōu)行業(yè)增長率之間尋求平衡絕非易事。因此，這一措施能否有效改善中國鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩問題仍有待觀察。

　　此后在2010年，財政部和國家稅務總局發(fā)布通知，取消包括部分鋼材在內(nèi)的多種重要商品的出口退稅。有些人認為，中國政府此舉是旨在緩解與美國和歐盟緊張的貿(mào)易伙伴關系。 然而中國是否會長期控制鋼鐵產(chǎn)量，尤其是在全球經(jīng)濟復蘇、市場條件逐步改善的情況下，仍有待觀察。但是退稅政策調(diào)整，至少可以削減低端產(chǎn)品出口量，并將幫助實現(xiàn)淘汰落后產(chǎn)能和節(jié)能減排的目標。

　　趨勢：美國的貿(mào)易壓力

　　盡管中國鋼鐵當前主要用于國內(nèi)市場，但隨著中國先進的鋼鐵產(chǎn)能不斷增加，中國鋼鐵出口勢必上升。雖然從目前情況看，中國鋼鐵工業(yè)還不是出口導向型。但由于中國的鋼鐵產(chǎn)量接近世界總產(chǎn)量的一半，其在增加出口方面只要進行很小的調(diào)整，就會給其他國家的鋼鐵廠商帶來巨大的市場波動。尤其是一旦中國經(jīng)濟增速放緩內(nèi)需下降，中國對美鋼鐵出口可能悄然上升。

　　中國在鋼鐵生產(chǎn)上的快速增長，還需要充足及穩(wěn)定的原材料供應。這意味著，中國會持續(xù)對原材料的價格及全球供應有重要影響，也間接地影響生產(chǎn)成本及競爭者的盈利能力。

　　而美國鋼鐵企業(yè)一直以來都在聲稱，中國鋼鐵企業(yè)及鋼鐵產(chǎn)品享有來自政府的不公平補貼。歐洲鋼鐵貿(mào)易協(xié)會援引研究機構“鋼鐵市場情報”的報告，稱中國存在各種形式的鋼鐵業(yè)補貼，包括土地優(yōu)惠、匯率、資本市場干預、稅收優(yōu)惠、貼息貸款、壓低生產(chǎn)資料價格以及力度較弱的環(huán)境、勞動和安全法規(guī)等。

　　最后，對于美國和全球鋼鐵市場，人民幣升值所帶來的正面積極影響尚未顯現(xiàn)。2010年6月開始，中國政府宣布將執(zhí)行更加靈活的匯率政策，這受到了來自美國和其他貿(mào)易伙伴國的歡迎。但指望通過匯率途徑減緩中國鋼鐵出口增速，其效果存在較大不確定性。

　　風險：在美投資的挑戰(zhàn)

　　在加速國內(nèi)調(diào)整的同時，中國政府還鼓勵鋼鐵生產(chǎn)商走出去，購買或投資海外礦產(chǎn)、能源和工廠。由于受到國內(nèi)及國際控制產(chǎn)能的壓力，中國生產(chǎn)商正在海外尋求更多機會；而且如果人民幣繼續(xù)升值，這些海外投資對中國企業(yè)將更有吸引力。但是包括美國在內(nèi)，大部分發(fā)達國家正逐漸從經(jīng)濟衰退中復蘇，中國企業(yè)在海外的投資購買行為，可能受到目標公司和對方國家的挑戰(zhàn)和阻力。

　　2010年5月，中國的大型國有生產(chǎn)商鞍山鋼鐵集團，公布了對密西西比州的美國鋼鐵發(fā)展公司的投資計劃。鞍鋼計劃在美國建立五個小型鋼鐵廠，同時希望加深對更先進的電爐技術的了解，學習如何降低能耗，減少對鐵礦石進口的依賴。

　　這一來自中國的投資計劃在美國引起了爭議。美國煉鋼協(xié)會和美國鋼鐵業(yè)協(xié)會，要求聯(lián)邦管理部門仔細審查這一投資方案。2010年7月，美國國會中鋼鐵行業(yè)議員小組的50位成員，致信財政部長蓋特納，呼吁美國外資審議委員會對鞍鋼合資方案展開全面調(diào)查。

　　議員小組把鞍鋼的投資計劃描述為對美國“經(jīng)濟安全”的一項威脅，聲稱這一合作最終將威脅到美國的就業(yè)，并會造成制造業(yè)基地的進一步轉(zhuǎn)移。信中還認為通過這一合資計劃，中國可能獲得美國鋼鐵生產(chǎn)新技術，以及有關美國國家安全基礎建設項目的信息。

　　關于“經(jīng)濟安全”的辯論經(jīng)常基于這樣的觀點，即認為美國公司無法在本國市場與外國國有企業(yè)進行競爭，因為對方有雄厚的資金后盾。財政部長蓋特納在議員申訴的10天后做出回復，稱財政部已了解到鞍鋼赴美投資計劃，但不會對此采取行動。國會鋼鐵業(yè)議員小組對這一回復并不滿意，繼而給白宮寫信，請求聯(lián)邦政府調(diào)查這一合資計劃。

　　盡管鞍鋼合資項目的最終結果尚不明了，但可以預見在不遠的將來，世界各地會吸納更多的中國投資。并不是所有來自中國的直接投資，都會受到美國業(yè)界或監(jiān)管機構的反對。中國的天津鋼管集團，準備投資10億美元在得克薩斯州的荒地建立一家管道廠，計劃雇傭600名員工。這一投資計劃受到當?shù)毓賳T和建筑貿(mào)易工會的歡迎。盡管美國鋼鐵工人公會提出反對，但這個廠在2010年4月得到了關鍵的監(jiān)管批準，似乎也沒有受到鞍鋼所經(jīng)歷的政治壓力。

　　美國的立法和政策儲備

　　中國鋼鐵過剩產(chǎn)量的出口、被指責的貿(mào)易操作（如使用錯誤的航運標簽及從第三地轉(zhuǎn)運貨物）、以及對美國鋼鐵業(yè)的直接投資，都是美國鋼鐵生產(chǎn)廠商關注的焦點。而針對部分中國鋼鐵產(chǎn)品的多個反傾銷和反補貼案件表明，美國鋼鐵生產(chǎn)廠商和貿(mào)易官員，正在越來越多地使用貿(mào)易救濟措施。

　　鋼鐵及金屬工業(yè)長期以來都在推動更嚴格地執(zhí)行貿(mào)易法，特別是那些針對中國公司的貿(mào)易政策。2010年8月，參議院出臺了一項法案S.3725，這為美國商務部提供了一項工具，以強化相關貿(mào)易懲戒法令的執(zhí)行。其賦權美國商務部調(diào)查不當貿(mào)易行為，為商務部及海關建立快速響應指控的時間表，以遏制對反傾銷和反補貼命令的規(guī)避。

　　2010年8月，（時任）美國商務部長駱家輝，提出了14項針對保證貿(mào)易法嚴格執(zhí)行的建議。其中一些改革建議為：

　　目前，外國公司只要證明他們在某個時間之內(nèi)沒有傾銷或接受補貼，就可以免于懲罰性征稅。在新的建議之下，只有當這些稅項在美國期滿之后，這些公司才能免于相關程序。

　　目前，當最初被認定為反傾銷或反補貼稅案后，進口商可以提交與估稅金額相同的付款保證單。在新建議的措施下，進口商需要提交現(xiàn)金保證金，才可以令貨品及服務進入美國。

　　總之，中國躍升為世界最大鋼鐵生產(chǎn)國及主要的制造業(yè)基地，對美國及其他國家有多重影響。當中國試圖對生產(chǎn)原材料做出更多掌控的同時，其鋼鐵工業(yè)可能已經(jīng)做好準備，大幅增加其在全球生產(chǎn)及出口市場的份額。在處理貿(mào)易糾紛時，對貿(mào)易法嚴格而迅速的執(zhí)行，對美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)是重要及有幫助的，盡管這一方式是響應式的而非主動出擊。這方面采取一致并長期性的貿(mào)易策略，有可能符合美國鋼鐵工業(yè)的利益。

　　【短評】

　　美國國會圖書館是世界上最大的圖書館，但少有人知道，其超過四分之一的雇員是為一個智庫機構服務的：美國國會研究服務部是議員們的智庫，就立法、公共政策和熱點問題提供智力支持，領域涵蓋立法、社會政策、外交軍事貿(mào)易、預算和投資等等。

　　早在1914年，美國國會內(nèi)的一些有識之士就提議：隨著美國的崛起，需要將先前的信息服務升級為智力支持，以輔助法律和政策的制定，并與行政部門及其智囊相制衡。國會研究服務部運作上，既有主動的調(diào)查研究，又有受委托的點題服務，保密、及時，中立，不受各部委利益的影響。

　　由于涉及核心決策，其研究成果并不對外公開，因此本期選取的解密報告有一定的時間延遲。文中提到的中國企業(yè)赴美投資案例，當時都是爭議熱點。情緒化的口水仗于事無益，需要對美國政治運作和政策走向更有針對性的研究。這方面僅僅關注“涉華輿情”是不夠的，還要深入到背后的影子智庫中去：不能只看美國議員鏡頭前的言辭表演，還要看他皮包里的研究備忘錄。國會研究服務部的報告，以其一致的風格而聞名：敘述冷靜而平衡，涉及爭論，自己不使用指責性用詞以防誘導決策；原文中所有政策都精確到年月日，數(shù)據(jù)均有出處，專業(yè)術語均有通俗解釋；對中國產(chǎn)業(yè)政策的跟蹤，細致到部委文件；向議員介紹技術性問題時循循善誘，全文堪稱煉鋼的科普全書。這樣的影子智庫，是政治有效運作和科學決策的重要基石。